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读懂“5·31”新政 光伏行业如何无惧新挑战?
检察:317  发稿日期:2018-06-11 21:49:17
2018年5月31日,国家进展改革委、财政部、国家能源局公布了《关于 2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源[2018]823号,下称“《通知》”)。《通知》对一般光伏電站建筑(集中式光伏電站)和分布式光伏项目建筑的建筑规模指标、补助政策、定价政策做出了新的规定。《通知》的出台对光伏行业造成巨大震动,不仅在电价上确定“两下调”原则,同时对光伏建筑规模进行了缩减。

本文以“5.31”新政为时间节点,主要从建筑规模指标、补助政策及上网电价等方面简要介绍新政对一般光伏電站和分布式光伏建筑项目的影响。 

一、一般光伏電站(集中式光伏電站)


1.建設規模指標及補貼政策 

在《通知》公布前,各省、市一般光伏電站的建筑规模,需根据国家能源局公布的《2017-2020年光伏電站新增建筑规模方案》(下称“《规模方案》”)执行,其中北京、天津、上海、福建、重庆、西藏、海南7个省(区、市)未设定建筑规模指标上限,可自行治理本区域光伏電站建筑规模,根据当地区能源规划、市场消纳等条件有序建筑。 

《通知》对于一般光伏電站的建筑规模做出了新的规定:“根据行业进展实际,暂不部署2018年一般光伏電站建筑规模。在国家未下发文件启动一般电站建筑工作前,各地不得以任何形式部署需国家补助的一般电站建筑。”换言之,在《通知》公布后,2018年各地将暂不分配需要中央财政补助的一般光伏電站建筑规模,即使是在《规模方案》中未设定指标上限的省(区、市)也没有享受中央补助的一般光伏電站建筑规模(西藏除外)。《通知》出台后,《规模方案》中与《通知》不符的部门应以《通知》为准。考虑到《通知》的追溯既往效力的不确定性,各地方根据届时有效的《规模方案》已经下发的指标,特别是已经开始建筑甚至投运的电站是否会作废还有待监管部门进一步确认。不外,《通知》也明确指出,对于不需要国家补助的光伏发电项目,各地可根据实际情况、消纳能力,自行部署建筑。

国家对一般光伏電站的补助方式为:光伏发电上网电价高出燃煤机组标杆上网电价(含脱硫、脱硝、除尘)部门通过国家可再生能源进展基金予以补助。 但根据《通知》关于建筑规模的规定,在2018年5月31日之后获得存案的一般光伏電站,国家将不再给予财政补助。

《通知》鼓勵各地根據各自實際出台政策支持光伏産業發展,根據接網消納條件和相關要求自行部署各類不需要國家補貼的光伏發電項目。

2.上網電價 

在《通知》公布之前,根据国家发改委公布的《国家进展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》(发改价格规[2017]2196号,下称“2196号文”)的规定,2018年1月1日之后投运的一般光伏電站标杆上网电价,Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.55元、0.65元、0.75元(含税)。 

《通知》公布后,新投运的光伏電站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元;即,I类、II类、III类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元(含税)。但据中国光伏行业协会的消息,对于2017年及之前获得指标的地面电站,如在2018年6月30日之前建成并网,仍将享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦时的标杆电价。上述信息还有待发改部门及能源局正式确认。

除降低标杆上网电价外,为了推进市场化资源配置和市场定价,在2016年国家进展改革委、国家能源局出台《关于完善光伏发电规模治理和实行竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源[2016]1163号,下称“1163号文”)的基础上,《通知》还规定所有一般光伏電站均须通过竞争性招标方式确定项目业主,且招标确定的价格不得高于降价后的标杆上网电价。 

二、分布式光伏項目 

1.建設規模指標及補貼政策

根据1163号文,利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建筑的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏電站项目不受年度规模限制,各地区可随时受理项目存案,项目投产后即纳入国家可再生能源发电补助范围。

《国家能源局关于可再生能源进展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)中也规定,对屋顶光伏以及建立市场化交易机制就近消纳的2万千瓦以下光伏電站等分布式项目,市场主体在符合技术条件和市场规则的情况下自主建筑。

但《通知》对2018年分布式光伏電站的建筑总规模设置了上限:“今年部署1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目建筑。考虑今年分布式光伏已建情况,明确各地5月31日(含)前并网的分布式光伏发电项目纳入国家认可的规模治理范围,未纳入国家认可规模治理范围的项目,由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并网的项目基本已达10GW,因此5月31日之前已存案但没有并网的分布式电站项目需等待纳入2019年的补助规模或地方出台补助政策。

根据《通知》的規定,2018年5月31日(含)之前並網的分布式光伏發電項目爲納入國家認可的規模治理範圍(10GW),屬于享受2018年補貼的範圍,而2018年5月31日之後並網的分布式光伏發電項目不享受2018年國家光伏補貼,只能等待獲得2019年的光伏補貼指標。同時《通知》鼓勵各地出台政策支持不需要國家補貼的光伏發電項目。 

2.上網電價

根据2196号文,2018年1月1日以后投运的、接纳“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目,全电量度电补助尺度为每千瓦时0.37元(含税)。接纳“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏電站(一般电站)价格执行。

而自《通知》公布之日起,新投运的、接纳“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目,全电量度电补助尺度降低0.05元,即补助尺度调整由每千瓦时0.37元调整为每千瓦时0.32元(含税)。接纳“全额上网”模式的分布式光伏发电项目依旧按所在资源区光伏電站(一般电站)价格执行。分布式光伏发电项目自用电量免收随电价征收的各类政府性基金及附加、系统备用容量费和其他相关并网服务费。

三、對投資者的挑戰

“5.31”新政堪稱光伏行業史上最嚴厲的調控政策。《通知》的重點是限規模、限指標、降補貼。該政策將給光伏行業的投資者帶來很大困難和不確定性:

(1)2018年5月31日之后获得存案的一般光伏電站将不能获得国家给予的财政补助;

(2)2018年6月30日之后建成并网的2017年(或之前年度)指标一般光伏電站将适用更低的标杆电价; 

(3)2018年5月31日之前已備案未並網的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規模或地方出台補貼政策;

(4)2018年5月31日之後建成並網的“自發自用、余電上網”模式分布式光伏發電項目將適用更低的財政補貼。 

這些挑戰將在光伏行業形成新一輪洗牌,有利于緩解棄光限電、産能過剩問題,減小國家光伏補貼的缺口,優化光伏項目的規模結構,從而提高光伏企業競爭力,最終實現光伏行業由政策驅動逐步轉向市場自發驅動,完成從做大向做強的轉化。

此外,投資者也可以考慮其它可行的商業模式,好比在進行充实的經濟測算的前提下將“全額上網”模式的分布式光伏發電項目轉爲“自發自用、余電上網”模式,或者暫時放棄綠地項目的建設,轉而考慮收購存量電站等。 
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